Le mot de Notre Europe
| 27/01/2012
Traités
européens et démocraties nationales
Au même
titre que les tensions entre l’UE et la Hongrie, l’élaboration du Traité relatif à l’Union Economique et Monétaire relance le débat sur la
« démocratie européenne » : en l’espèce, l’enjeu ne porte pas
principalement sur le fonctionnement de l’UE et son « déficit
démocratique »,
mais sur la manière dont l’UE peut peser sur l’autonomie des démocraties
nationales, dans des conditions qu’il importe plus que jamais de clarifier.
1 – L’Union européenne influence de manière
ciblée et limitée les choix démocratiques nationaux.
Les
interventions de l’UE depuis le début de la crise de la dette et la confusion
entretenue, souvent pour des raisons de politique intérieure, quant à la portée
effective du nouveau Traité ne vont pas manquer d’entretenir le mythe
d’une Europe omnipotente. L’impact des interventions actuelles et à venir de
l’UE sur les politiques économiques nationales est pourtant très
variable :
˗ dans les
« pays sous-programme » (Grèce, Irlande et Portugal), l’UE pose
ses conditions. Elle agit temporairement sur le mode et aux côtés du FMI, en
aidant des Etats membres qui ont de facto
aliéné
leur souveraineté vis-à-vis de leurs créanciers, en contrepartie d’un
assainissement budgétaire et de réformes structurelles qui font l’objet d’un
suivi renforcé, pendant la mise en œuvre du programme d’aide ;
˗ en matière de surveillance
des politiques budgétaires nationales, l’UE peut imposer des sanctions. La 3ème
partie du nouveau Traité vise à renforcer le suivi prévu par le Pacte de
stabilité et croissance, dans le prolongement direct des dispositions adoptées
dans le cadre du « Six
pack ». Ces sanctions ne concerneront, comme jusqu’à alors, que
les pays laissant dériver leurs comptes. Elles ne préjugeraient pas
nécessairement des choix opérés pour restaurer ces comptes : ce sera par
exemple aux électeurs grecs et français de dire prochainement quelles
propositions ils privilégient dans cette perspective.
˗ en matière de
coordination des politiques économiques nationales, l’UE formule des recommandations.
La 4ème partie du nouveau Traité reprend peu ou prou les
dispositions de la « Stratégie UE 2020 » et du « Pacte Euro plus»,
ce dernier prévoyant des indicateurs de suivi un peu plus précis qu’auparavant
et misant sur une « pression des pairs » légèrement accrue. On peut
trouver regrettable du point de vue de l’efficacité que l’UE agisse telle une
« super OCDE » et qu’elle n’ait pas des moyens d’action plus
contraignants.Mais cela est également compréhensible en termes de légitimité –
l’important étant de ne pas laisser croire que de simples recommandations européennes
mettent en cause l’autonomie des démocraties nationales…
Les
réactions européennes aux réformes entreprises par les autorités hongroises
confirment elles aussi la portée variable des interventions de l’UE, entre
protestations morales et politiques bienvenues d’une part, procédures
d’infraction et de sanction envisageables dans les seuls domaines où le droit
communautaire semble avoir été violé d’autre part. Cette distinction est
d’autant plus impérative pour une UE qui en appelle au respect de l’Etat de
droit, sauf à laisser penser qu’elle a la capacité de peser sans limites sur
les choix démocratiques nationaux.
Dans un tel
contexte, il faut inlassablement rappeler que l’UE ne gouverne pas ses Etats
membres, que, comme le rappelle le principe de subsidiarité, ses compétences
sont limitées, tout comme l’impact de ses interventions
normatives. Et que, si l’appartenance à l’UE confère des droits et
des devoirs, elle laisse de facto et de jure une large autonomie à ses Etats membres,
comme le confirme la coexistence de choix économiques, sociaux,
environnementaux ou diplomatiques très divers au niveau national.
2 – La politique européenne repose sur des
décisions impliquant nécessairement les autorités nationales, dans des
conditions que la crise de la dette invite à clarifier.
La 5ème partie du nouveau Traité porte la trace de cette
nécessaire implication des autorités nationales, que la crise de la dette a
conduit à des choix politiques difficiles, aussi bien afin d’accorder des aides
d’une ampleur inédite à d’autres Etats membres que pour engager de profondes
réformes structurelles sous la pression de leurs créanciers.
Au niveau européen, ces choix nécessitent une légitimité
politique telle qu’ils sont logiquement l’apanage des chefs d’Etat et de
gouvernement. Que tel ou tel de ces chefs d’Etat exerce un
« leadership » particulier est assez classique sur le fond mais, ce
que la crise en cours aura rappelé, à travers les critiques du duo
« Merkozy », est que les enjeux
de forme sont tout aussi essentiels d’un
point de vue politique. Pour être pleinement légitimes et acceptées au niveau
national, les décisions européennes doivent être expliquées et assumées par des
autorités européennes
représentatives : les présidents du Conseil européen, de la Commission et de
« l’eurogroupe » sont les mieux placés sur ce registre, comme le sera
le « Président des sommets de la zone euro » prévu par le nouveau
Traité, s’il s’agissait d’une personne
différente des trois précédentes.
La crise de la dette a aussi placé les parlements nationaux
en première ligne, notamment parce qu’ils sont seuls habilités à débloquer les
fonds octroyés pour secourir d’autres Etats membres. Cette implication
demeurera légitime aussi longtemps que des mécanismes de sauvetage fondés sur
des financements communautaires n’auront pas été mis en place. Elle pourrait
aussi être très utile dans l’exercice du contrôle ex ante des budgets nationaux,
dans le cas où une autorité européenne devait demander à un Parlement de revoir
un projet de budget national : il paraît en effet indispensable qu’elle
compte en son sein des acteurs disposant d’une légitimité démocratique
équivalente, et donc des représentants des parlements nationaux et européen.
Cela ne signifie pas qu’il faille créer une autre
institution parlementaire dans le cadre du nouveau Traité, ce qui créerait une
confusion dommageable vis-à-vis de l’UE et du Parlement européen. Pas non plus
qu’il faille occulter la nécessité première d’un contrôle accru des parlements
nationaux sur leurs gouvernements lorsqu’ils négocient et décident à Bruxelles
– ce déficit national de contrôle parlementaire étant l’une des sources majeures du « déficit
démocratique européen ».
3 – Les décisions de l’UE découlent de rapports
de force entre Etats et partis largement fondés sur les réalités démocratiques
nationales.
Omniprésents pour les décideurs, parfois pris en compte par
les analystes, les rapports de force entre Etats et entre partis sont le plus
souvent invoqués de manière négative par les observateurs, comme s’ils étaient
avant tout des obstacles pour l’action de l’UE, alors qu’ils sont les principaux fondements de sa légitimité
politique.
Ainsi des rapports de force entre familles
politiques au sein des institutions européennes,
qui peuvent conduire à mettre plus ou moins l’accent sur des politiques économiques et sociales axées
sur l’austérité, ou à modérer les critiques vis-à-vis des autorités hongroises,
dont les dirigeants appartiennent au parti politique aujourd’hui dominant en
Europe, comme en ont décidé les citoyens
européens.
Ainsi également des rapports de force entre Etats membres,
au regard desquels ceux dont les performances économiques et la cohésion
politique sont supérieures exercent un ascendant assez logique sur leurs partenaires – à l’instar des autorités
allemandes en matière budgétaire, là encore en écho à l’opinion publique de ce
pays.
Ainsi,
enfin, des rapports de force au sein de chaque Etat membre, qui peuvent varier
au fil du temps et s’inverser au gré des rendez-vous électoraux nationaux. A
titre d’exemple, ni « la
Grèce », ni « la France » ni « l’Allemagne » ne
sont monolithiques, de sorte que les élections à venir dans ces pays auront
elles aussi un impact important sur la définition de leurs politiques
nationales et européennes et sur l’évolution de l’UE.
L’UE non plus n’est pas
« monolithique » : d’où la nécessité de distinguer clairement ce
qui relève de ses compétences et de ses institutions de ce qui appartient aux
démocraties nationales, dont les interactions font toute la complexité, mais
aussi tout l’intérêt, de la politique européenne.
Articles de
Yves Bertoncini :
